Niebezpieczny krok w stronę federalizacji Unii Europejskiej 

WPROWADZENIE

W dniu 1 maja 2004 roku, kiedy Polska wstępowała do Unii Europejskiej, wartości, system instytucjonalny oraz kierunki rozwoju wspólnoty dawały obywatelom nowych państw członkowskich nadzieje na dynamiczny rozwój. Polacy popierający wstąpienie do Unii Europejskiej koncentrowali swoją uwagę na czterech swobodach przepływu w ramach jednolitego rynku: osób, towarów, usług i kapitału. Ówcześnie system instytucjonalny UE opierał się na tzw. trzech filarach:

W chwili wejścia Polski do Unii Europejskiej miała ona charakter przede wszystkim nastawiony na współpracę gospodarczą w ramach jednolitego rynku, co stanowiło kuszącą perspektywę dla ambitnych pokoleń Polaków borykających się z problemami transformacji ustrojowej i gospodarczej w latach 90. XX wieku.

W ciągu 20 lat, które upłynęły od referendum akcesyjnego, w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej oraz sposobie funkcjonowania organów Unii Europejskiej zachodziły daleko idące zmiany. W szczególności w związku z wejściem w życie Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 roku, który przyjmowany był z pominięciem referendum ogólnokrajowego, a w wielu państwach członkowskich w wyniku różnorodnych kontrowersji.

Od chwili wejścia Polski do Unii Europejskiej dominujące są tendencje federalistyczne, których celem jest rozszerzanie uprawnień i kompetencji organów Unii Europejskiej z uszczerbkiem dla suwerenności państw członkowskich. Tendencje te spotykają się z dużymi obawami Polaków o zachowanie suwerenności przez Polskę wobec coraz częstszych decyzji zapadających bez wiedzy i zgody Polaków w ramach organów Unii Europejskiej. W ostatnich latach z uwagi na często sprzeczne interesy Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z Komisją Europejską narastało wśród znacznej części opinii publicznej poczucie obawy o nadmierne wkraczanie Unii Europejskiej do sfery zarezerwowanej do wyłącznych decyzji państw członkowskich. W ciągu tych 20 lat od chwili referendum akcesyjnego Polacy przyzwyczaili się do swobód związanych z jednolitym rynkiem, tak że dziś są one traktowane jako stan naturalny, natomiast na pierwszy plan wysuwają się coraz liczniejsze tendencje federalistyczne, dostrzegane najmocniej w ramach Parlamentu Europejskiego (m.in. rezolucja PE z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie ewentualnych zmian i dostosowań w obecnej strukturze instytucjonalnej Unii Europejskiej, czy też rezolucja PE z dnia 13 lutego 2019 r. w sprawie stanu debaty nad przyszłością Europy).

NOWY ETAP FEDERALIZACJI UE

Przez ponad rok od kwietnia 2021 roku do maja 2022 roku trwały konsultacje społeczne w całej Unii Europejskiej z inicjatywy Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej. Konsultacje odbywały się pod nazwą „Konferencja w sprawie przyszłości Europy”. Konferencja ta to szereg działań konsultacyjnych od europejskich panelów obywatelskich, przez krajowe debaty i wydarzenia, po platformę cyfrową do zgłaszania pomysłów i konsultacji. W wydarzeniach i panelach brali udział w głównej mierze najwięksi entuzjaści Unii Europejskiej, zwolennicy federalizacji. Pomimo deklarowanego otwartego charakteru konsultacji, poprzez aktywność struktur unijnych oraz wyłącznie polityków liberalno-lewicowych, w praktyce informacje o tych wydarzeniach docierały do bardzo wąskiego grona osób zaangażowanych społecznie lub politycznie. Dnia 9 maja 2022 roku podczas uroczystego zakończenia konferencji w Strasburgu sprawozdanie końcowe zawierające 49 propozycji i 326 środków zostało przekazane przewodniczącym trzech instytucji UE.

W dniu 9 czerwca 2022 roku przyjęta została Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie apelu o zwołanie konwentu w celu zmiany traktatów, która było odpowiedzią na wnioski płynące z Konferencji do sprawy przyszłości Europy.

W dniu 25 października 2023 roku Komisji Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiej (AFCO), przyjęła sprawozdanie, w którym wnioskuje o procedowanie 267 poprawek do Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W dniu 22 listopada 2023 roku Parlament Europejski przyjął sprawozdanie Komisji Spraw Konstytucyjnych PE. W głosowaniu 291 europosłów było za, 274 przeciw, a 44 wstrzymało się od głosu. Przeciwko przyjęciu raportu głosowali europosłowie Platformy Obywatelskiej, PSL, Prawa i Sprawiedliwości oraz Suwerennej Polski oraz dwie polskie posłanki niezrzeszone. Za przyjęciem raportu i rozpoczęciem dyskusji nad zmianą traktatów opowiedzieli się europosłowie Nowej Lewicy oraz SLD, zrzeszeni w europejskiej Grupie Socjalistów i Demokratów, oraz Róża Thun, europosłanka Polski 2050, należąca do grupy Odnowić Europę. Ostatecznie w rezolucji przyjętej przez Parlament Europejski znalazło się 245 poprawek z 267 zaproponowanych przez AFCO.

OMÓWIENIE ZMIAN TRAKTATÓW PROPONOWANYCH PRZEZ PARLAMENT EUROPEJSKI

Już we wstępie preambuły rezolucji Parlament Europejski wskazał, że uwzględnia w niej manifest z Ventotene, co stanowi znaczącą wskazówkę co do źródła inspiracji autorów. Manifest z Ventotene (wł. Manifesto per un’Europa libera e unita) to trzyrozdziałowy dokument, stworzony przez trzech włoskich komunistycznych intelektualistów: Altiera Spinellego, Ernesta Rossiego i Eugenia Colorniego, w 1941 roku podczas ich pobytu w więzieniu na wyspie o tej nazwie. Twórcy postulowali w nim utworzenie unii państw europejskich. Po II wojnie światowej manifest stał się programem Europejskiego Ruchu Federalistycznego (wł. Movimento Federalista Europeo). Manifest krytykował suwerenność i niepodległość państw europejskich, a także wzywał do likwidowania i ograniczania własności prywatnej.

Parlament Europejski w rezolucji wprost wzywa do zmiany Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE); wzywa Radę, aby niezwłocznie i bez przeprowadzania dyskusji przedłożyła Radzie Europejskiej wnioski zawarte w niniejszej rezolucji i odzwierciedlone w załączniku do niej; wzywa Radę Europejską do jak najszybszego zwołania konwentu zgodnie ze zwykłą procedurą zmiany przewidzianą w art. 48 ust. 2–5 TUE.

Uzasadniając potrzebę zmian Parlament Europejski wskazuje na konieczność sprawnego i szybkiego podejmowania decyzji w sprawach kryzysowych (m.in. napaść Rosji na Ukrainę), a także system podejmowania decyzji nieadekwatny do rozmiarów Unii Europejskiej. Jako jedną z przyczyn zmian wskazuje również możliwe rozszerzenia Unii Europejskiej na Bałkany Zachodnie oraz Mołdawie i Ukrainę, którym w czerwcu 2023 roku przyznano status państw kandydujących.

Główne zmiany zapisane w przyjętym w środę dokumencie to rezygnacja z zasady jednomyślności w głosowaniach w Radzie UE w 65 obszarach i przeniesienie kompetencji z poziomu państw członkowskich na poziom UE m.in. poprzez utworzenie dwóch nowych kompetencji wyłącznych UE – w zakresie ochrony środowiska oraz bioróżnorodności. Ta propozycja zakłada też rozszerzenie kompetencji współdzielonych, które obejmowałyby siedem nowych obszarów: politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, ochronę granic, zdrowie publiczne, obronę cywilną, przemysł i edukację.

Parlament Europejski proponuje szereg przełomowych zmian w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej, aby lepiej odzwierciedlić system dwuizbowy i wzmocnić swoją pozycję. Wśród tych innowacji znajduje się zwiększenie liczby obszarów, w których decyzje są podejmowane większością kwalifikowaną, co ma poprawić zdolności Unii do działania. Kluczowym postulatem jest przyznanie Parlamentowi prawa inicjatywy ustawodawczej, umożliwiającego wprowadzanie, zmianę lub uchylanie przepisów prawa Unii. Parlament Europejski dąży także do odwrócenia ról z Radą w zakresie mianowania przewodniczącego Komisji, chcąc, aby proces ten dokładniej odzwierciedlał wyniki wyborów europejskich. Proponuje się również zmianę nazwy Komisji Europejskiej na Europejski Organ Wykonawczy, który miałby być ograniczony do 15 członków, wybieranych w systemie rotacji. Zwiększenie przejrzystości Rady Unii Europejskiej poprzez publikowanie jej stanowisk i organizowanie publicznych debat to kolejny istotny element propozycji. Parlament zwraca się również do konwentu o omówienie trudności ze zmianą prawa Unii oraz zbadanie, w których obszarach polityki można zwiększyć skuteczność Unii. Dodatkowo, postulowane jest wzmocnienie roli partnerów społecznych w kształtowaniu polityki społecznej, zatrudnienia i gospodarczej oraz rozszerzenie narzędzi uczestnictwa obywatelskiego w procesie decyzyjnym. Na koniec, Parlament Europejski sugeruje nowe kompetencje Unii w obszarach środowiska, zdrowia publicznego, energetyki, polityki zagranicznej i obronności, mające na celu dalsze umacnianie i rozwój Unii Europejskiej.

W zakresie polityki obronnej Parlament Europejski wzywa do ustanowienia Unii Obronnej obejmującej jednostki wojskowe i stałą zdolność do szybkiego rozmieszczenia, pod dowództwem operacyjnym Unii; proponuje, aby wspólne zamówienia i rozwój uzbrojenia były finansowane przez Unię ze specjalnego budżetu podlegającego współdecyzji i kontroli parlamentarnej oraz proponuje odpowiednie dostosowanie kompetencji Europejskiej Agencji Obrony.

Propozycja zmian w traktatach Unii Europejskiej dotyczy sposobu ustalania środków finansowych budżetu UE. Dotychczas, aby wprowadzić nowe źródła finansowania, takie jak wspólne podatki, wymagana była zgoda wszystkich państw członkowskich. Zmiana ta sugeruje, że nowe unijne podatki, które mogą wpłynąć na obywateli Polski i służyć celom niezwiązanym bezpośrednio z Polską, mogłyby zostać wprowadzone bez konieczności uzyskania jednomyślnej zgody wszystkich krajów członkowskich. Innymi słowy, Polska i inne kraje członkowskie mogłyby zostać zobowiązane do akceptacji nowych podatków unijnych, nawet jeśli by się na nie nie zgadzały.

Propozycja zmian w polityce energetycznej Unii Europejskiej zakłada znaczące ograniczenie suwerenności państw członkowskich w kwestiach energetycznych. Zmiany te eliminują potrzebę jednomyślnej zgody krajów na decyzje dotyczące wyboru źródeł energii i ogólnej struktury zaopatrzenia energetycznego. To oznacza, że państwa członkowskie, takie jak Polska, straciłyby kontrolę nad wykorzystaniem własnych zasobów energetycznych i możliwością wyboru pomiędzy różnymi źródłami energii. W praktyce, przyjęcie tych zmian mogłoby prowadzić do szybkiego ograniczenia wykorzystania polskiej energetyki węglowej i gazowej, zahamowania inwestycji w energię atomową i zwiększenia zależności od importowanej energii elektrycznej, na przykład z Niemiec. To w konsekwencji mogłoby mieć poważne implikacje dla polskiego systemu energetycznego i ogólnej niezależności energetycznej kraju.

W rezolucji nie zabrakło wątków ideologicznych. Proponuje się zastąpienie „równouprawnienia kobiet i mężczyzn” nowym pojęciem „równouprawnienie płci” (ang. „the equality of men and women”; ang. „gender equality”).

OCENA PROPONOWANYCH ZMIAN

Planowane zmiany w ramach Unii Europejskiej, które mają na celu reformę procesu decyzyjnego i rozszerzenie kompetencji Unii w różnych obszarach, budzą pewne obawy. Zwiększenie pozycji Parlamentu Europejskiego i przekazywanie mu większej władzy ustawodawczej, jak również wprowadzenie możliwości podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w większej liczbie obszarów, może prowadzić do osłabienia roli państw członkowskich w procesie decyzyjnym. To z kolei może być postrzegane jako zagrożenie dla suwerenności narodowej, ponieważ kraje mogą tracić kontrolę nad kluczowymi kwestiami, takimi jak polityka energetyczna, bezpieczeństwo, czy polityka zagraniczna.

Reforma, która daje Parlamentowi Europejskiemu prawo inicjatywy ustawodawczej oraz większą rolę w procedurze budżetowej, może prowadzić do sytuacji, w której decyzje dotyczące kluczowych kwestii dla poszczególnych państw będą podejmowane bez bezpośredniej zgody tych państw. Zmiany te mogą być również postrzegane jako krok w kierunku federalizacji, co jest sprzeczne z zasadą subsydiarności, która zakłada, że decyzje powinny być podejmowane jak najbliżej obywateli.

Propozycja ograniczenia jednomyślności w decyzjach dotyczących ochrony praworządności i wprowadzenia jasnych ram czasowych oraz uczynienia Trybunału Sprawiedliwości arbitrem w przypadku naruszeń, może budzić obawy o niezależność poszczególnych państw w kwestiach prawnych i sądowniczych. Może to prowadzić do sytuacji, w której decyzje prawne będą podejmowane w sposób centralny, nie uwzględniając specyfiki prawnej poszczególnych krajów.

W kwestiach związanych z polityką energetyczną, propozycje dotyczące ustanowienia zintegrowanej unii energetycznej oraz jednolitych norm i strategii mogą być postrzegane jako ograniczenie możliwości państw do samodzielnego kształtowania swojej polityki energetycznej. To z kolei może prowadzić do problemów z dostosowaniem polityki energetycznej do lokalnych potrzeb i warunków.

Podobne obawy mogą dotyczyć także polityki zdrowotnej, gdzie propozycje dotyczące wspólnych wskaźników i środków mogą ograniczać zdolność państw do reagowania na lokalne potrzeby zdrowotne i wprowadzania indywidualnych rozwiązań dostosowanych do konkretnych warunków.

Krytycznie należy odnieść się również do planowanego utworzenia Unii Obronnej oraz poddania jej dowództwu unijnemu, jak również wspólnych zbrojeń. Taka polityka prowadzić będzie nieuchronnie do ograniczania znaczenia NATO. Z perspektywy Unii Europejskiej główne zagrożenia militarne, które mają reperkusje dla wspólnoty (m.in. kryzys migracyjny) odbywają się poza Europą. Oznacza to, że dla bezpieczeństwa Unii Europejskiej i państw członkowskich obecność w sojuszu NATO mających charakter ogólnoświatowy z jednoczesnym uczestnictwem USA czyli mocarstwa atomowego mającego wpływu na całym świecie, jest bezpieczniejsze i efektywniej stabilizuje sytuacje polityczną w regionach świata ważnych dla Unii Europejskiej. Również niektóre państwa członkowskie UE (m.in. Francja i Niemcy) mają wiele sprzecznych interesów z USA, co będzie powodować ograniczenie działań USA na rzecz bezpieczeństwa w Europie.

Podsumowując, planowane zmiany mogą budzić obawy o utratę suwerenności narodowej, centralizację decyzji, ograniczenie zdolności państw do reagowania na lokalne wyzwania oraz możliwe negatywne skutki dla indywidualnych polityk krajowych w zakresie energetyki, zdrowia, obronności i bezpieczeństwa.

DALSZA PROCEDURA ZMIAN TRAKTATÓW

Przyjęcie rezolucji przez Parlament Europejski to swoisty pierwszy krok do zmiany traktatów. W ramach drugiego etapu procedury rewizji, Parlament Europejski przekazuje swoją rezolucję Radzie Unii Europejskiej, która składa się z ministrów odpowiednich dziedzin z poszczególnych krajów członkowskich. Następnie, Rada UE przesyła tę rezolucję dalej do Rady Europejskiej, złożonej z przywódców państw i rządów, jednocześnie informując o niej parlamenty krajowe.

Kolejnym krokiem jest decyzja Rady Europejskiej, która większością głosów może zdecydować o zorganizowaniu konwentu. Konwent ten będzie składał się z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw i rządów, Parlamentu Europejskiego oraz Komisji Europejskiej. Jego zadaniem będzie wstępna analiza merytoryczna poprawek zaproponowanych przez Parlament Europejski. Aby przyjąć zalecenie dla konferencji międzyrządowej, konwent musi osiągnąć konsensus, czyli jednomyślną zgodę wszystkich państw, bez głosowania. Rada Europejska ma również opcję wydania zalecenia bez zwoływania konwentu, ale wymaga to zgody Parlamentu Europejskiego.

Ostatnim, kluczowym etapem procedury jest zwołanie konferencji międzyrządowej przez przewodniczącego Rady UE. Na tej konferencji przedstawiciele rządów państw członkowskich debatują i finalizują treść proponowanych poprawek do traktatów. Decyzje muszą być podjęte przez konsensus, co oznacza jednomyślność wszystkich państw. Po zakończeniu dyskusji, prawnicy z Rady UE i Komisji Europejskiej przystępują do opracowania legislacyjnego tekstu poprawek w formie traktatów rewizyjnych. Po tym etapie treść poprawek jest już niezmienna.

Ostatnim elementem procedury jest ratyfikacja zmian traktatów przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich konstytucyjnymi wymaganiami. 

JAKI TRYB RATYFIKACJI W POLSCE?

W kontekście Polski, aby ratyfikować takie umowy, konieczna byłaby zgoda parlamentu, którą Prezydent RP musiałby uzyskać przed podpisaniem. Zważywszy, że sugerowane zmiany rozszerzałyby uprawnienia Unii Europejskiej, wymagana byłaby odrębna aprobata obu izb parlamentu – Sejmu i Senatu, przy czym konieczna byłaby większość 2/3 głosów w każdej z nich (zgodnie z artykułem 90 ustęp 2 Konstytucji RP). Alternatywnie, zgoda na ratyfikację mogłaby zostać wyrażona poprzez referendum, jak to określa artykuł 90 ustęp 3 Konstytucji RP.

Jednakże istnieje wysokie ryzyko, że przyszły proeuropejski rząd, może zdecydować się na przyjęcie odmiennej interpretacji korzystając ze zwykłego trybu określonego w art. 89 Konstytucji RP. Jeżeli zostanie uznane, że zmiany dotyczą „członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej” to wtedy ratyfikacja przebiega poprzez przyjęcie ustawę bezwzględną większością głosów oraz uzyskanie podpisu prezydenta (art. 89 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP). Z uwagi na to, że są to zmiany w obecnej umowie i dotyczą kompetencji już przekazanych (po dokonaniu jednak korekt proponowanych obecnie zmian traktatów), możliwy jest scenariusz, w którym posiadając odpowiednie opinie prawne nowy rząd będzie w stanie uzasadnić ten mniej restrykcyjny tryb ratyfikacji. Taka sytuacja jest prawdopodobna i bardzo niebezpieczna. Należy zauważyć, że podobne przypadki miały już miejsce, choćby wspomnieć na sposób ratyfikacji tzw. paktu fiskalnego czy też ratyfikacji wejścia do UE Chorwacji. W tych sprawach rząd zdecydował pomimo kontrowersji w doktrynie prawa o ratyfikacji w zwykłym trybie (art. 89 Konstytucji RP). W sprawach tych dochodziło jednak do przekazywania lub rozszerzenia kompetencji organów Unii Europejskiej. Trybunał Konstytucyjny nawet ukuł koncepcję „aktualizacji kompetencji” żeby omijać tryb z art. 90 Konstytucji RP.

STAN OBECNY – CO DALEJ ZE ZMIANAMI TRAKTATÓW?

Rada Europejska miała zająć się rezolucją Parlamentu Europejskiego na grudniowym szczycie. Jednak z uwagi na liczne kontrowersje związane ze zmianami traktatów oraz inne trudne problemy (m.in. kwestia strajku przewoźników na granicach Polski z Ukrainą), w agendzie szczytu nie znajdą się na tę chwilę kwestie związane z otwarciem konwentu i przejścia do kolejnego etapu zmian traktatów.

Nie oznacza to jednak, że temat znika. W dalszym ciągu będzie zmiana traktatów będzie przechodzić przez kolejne unijne tryby z mniejszym lub większym natężeniem, a za kulisami będą trwały uzgodnienie i negocjacje ostatecznego charakteru zmian.